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AGENZIA FISCALE DEI MONOPOLI DI STATO ALLA VOLATA FINALE

di Anna Maria Rengo - Gioconews

Roma, 27 ottobre 2011 - È iniziato ieri l'esame, da parte della sesta commissione Finanze della Camera, dello schema di decreto ministeriale concernente l'istituzione dell'Agenzia fiscale dei monopoli di Stato. A fungere da relatore, Antonino Salvatore Germanà (Pdl) che ha rilevato come la Commissione sia chiamata ad esaminare, ai fini dell'espressione del parere al Governo, lo schema di decreto ministeriale concernente l'istituzione dell'Agenzia fiscale dei monopoli di Stato.

Osserva preliminarmente come lo schema di decreto sia stato predisposto dal Governo in attuazione della previsioni di cui all'articolo 40, commi da 2 a 6 del decreto-legge n. 159 del 2007, che prevedono la trasformazione dell'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS) in Agenzia fiscale.


Tali norme affidano ad appositi decreti del Ministro dell'economia e delle finanze, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari permanenti, l'individuazione dei servizi da trasferire all'istituenda Agenzia, sentite le organizzazioni rappresentative dei dipendenti e le associazioni di categoria dei soggetti titolari di concessione alla rivendita di generi di monopolio; l'approvazione dello Statuto provvisorio e delle disposizioni necessarie al primo funzionamento dell'Agenzia; la data dalla quale le funzioni svolte dall'AAMS sono esercitate dall'Agenzia, con contestuale cessazione di tali funzioni da parte dell'AAMS, che viene soppressa.


In tale contesto si prevede, inoltre, che il Ministro dell'economia invii periodicamente una relazione al Parlamento sul processo di trasformazione dell'AAMS.


Ricorda altresì che, per espressa previsione dell'articolo 2, comma 1- ter del decreto - legge n. 40 del 2010, all'Agenzia si applica le norme contenute nella sezione II del capo II del titolo V del decreto legislativo n. 300 del 1999, relative alle agenzie fiscali.


Per quanto riguarda il contenuto dello schema di decreto ministeriale, l'articolo 1 approva lo Statuto provvisorio e il Regolamento provvisorio di amministrazione, allegati allo stesso schema di decreto.


In particolare, il comma 3 del medesimo articolo 1 prevede che, fino alla nomina dei nuovi organi dell'Agenzia, il Direttore generale dell'AAMS assume le funzioni di Direttore dell'Agenzia, e che il Comitato di gestione è composto dal Direttore, quale Presidente, e dai dirigenti di I fascia dell'AAMS.


L'articolo 2, comma 1, assegna all'Agenzia le risorse umane, strumentali e finanziarie, beni patrimoniali mobili e immobili e tutti gli altri diritti e beni già nella titolarità dell'AAMS. Inoltre il comma 2 trasferisce alla nuova Agenzia tutte le funzioni, le attività, i servizi, i rapporti giuridici, i poteri e le competenze già attribuite all'AAMS, senza peraltro indicare la data di tale trasferimento e della connessa soppressione dell'AAMS, che la relazione illustrativa allegata allo schema di decreto individua nel 1° ottobre 2011.


Passando quindi al contenuto dello Statuto e del Regolamento di amministrazione provvisori, essi ricalcano la struttura dei rispettivi documenti delle altre Agenzie fiscali (Entrate, Territorio, Dogane e Demanio).

Per ciò che concerne specificamente lo Statuto provvisorio, l'articolo 1, comma 1, riconosce all'Agenzia personalità giuridica di diritto pubblico, nonché autonomia regolamentare, amministrativa, patrimoniale, organizzativa, contabile e finanziaria.


In tale ambito si prevede, al comma 2, che l'Agenzia sia sottoposta all'alta vigilanza del Ministro dell'economia e delle finanze, mentre non è previsto il controllo della Corte dei conti, ai sensi dell'articolo 27 della legge n. 340 del 2000, che ha eliminato tale forma di controllo per le Agenzie fiscali.


Ai sensi del comma 3 si prevede che l'attività dell'Agenzia è regolata dalle norme istitutive, dalle disposizioni del decreto legislativo n. 300 del 1999, dallo Statuto e dalle norme regolamentari emanate nell'esercizio della propria autonomia.

A tale riguardo, ricorda che, ai sensi dell'articolo 59 del decreto legislativo n. 300 del 1999, il rapporto tra l'Agenzia e il Ministero dell'economia è regolato da un'apposita convenzione. Il citato articolo 59 prevede, infatti, che il Ministro, dopo l'approvazione del DPEF (ora DEF), determini annualmente, con un proprio atto di indirizzo e per un periodo almeno triennale, gli sviluppi della politica fiscale, le linee generali e gli obiettivi della gestione tributaria, le grandezze finanziarie e le altre condizioni nelle quali si sviluppa l'attività delle agenzie fiscali. Tale atto di indirizzo è adottato d'intesa con le regioni e sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, in base all'articolo 10 del decreto legislativo n. 68 del 2011, in materia di federalismo regionale.


L'articolo 2 dello Statuto provvisorio definisce i fini istituzionali dell'Agenzia, la quale svolge tutte le funzioni ed i compiti già attribuiti all'AAMS in materia di giochi, scommesse, concorsi pronostici, nonché in materia di tabacchi lavorati.


L'Agenzia assicura inoltre il suo supporto al Ministero dell'economia e la collaborazione con le altre Agenzie fiscali, oltre a prestare la propria collaborazione alle istituzioni dell'Unione europea.


In tale contesto l'articolo 3 stabilisce che l'Agenzia deve anche assicurare la collaborazione con il sistema delle autonomie locali, nel rispetto delle funzioni e dei compiti di queste ultime, secondo i principi del federalismo fiscale.


L'articolo 4 specifica le attribuzioni dell'Agenzia, nei settori dei giochi, delle scommesse dei concorsi pronostici, del lotto, delle lotterie nazionali e dei tabacchi lavorati.


In particolare, le funzioni dell'Agenzia riguardano: l'organizzazione e l'esercizio dei giochi; la gestione amministrativa delle concessioni; la definizione delle strategie commerciali nel settore; la predisposizione delle proposte normative e dei provvedimenti amministrativi in materia; l'analisi statistico-economica ed il controllo delle relative entrate; la gestione delle relazioni istituzionali; il rilascio delle concessioni amministrative nel settore dei tabacchi; la disciplina e vigilanza dei depositi fiscali dei tabacchi e lavorati; il controllo sulla conformità dei prodotti da fumo; la direzione del contenzioso penale e tributario in materia di contrabbando di tabacchi lavorati; l'amministrazione e riscossione delle accise sui tabacchi ed il controllo delle relative entrate.


L'articolo 5, comma 1, individua gli organi dell'Agenzia, che, analogamente alle altre Agenzie fiscali, sono: il Direttore dell'Agenzia, il Comitato di gestione (composto di quattro membri, oltre il Direttore che lo presiede) e il Collegio dei revisori dei conti (composto dal presidente, due membri effettivi e due supplenti, iscritti al registro dei revisori contabili).


I commi 2, 3 e 5 stabiliscono la durata in carica di tali organi, che è di tre anni, la loro composizione, nonché le cause di incompatibilità del Direttore, le quali operano, ai sensi del comma 4, a decorrere dal momento in cui le funzioni dell'AAMS saranno esercitate dall'Agenzia.


L'articolo 6 definisce le attribuzioni del Direttore, ricalcando quelle degli statuti delle altre Agenzie. In tale ambito si prevede in particolare che il Direttore è il legale rappresentante dell'Agenzia, la dirige e ne è responsabile.


Gli articoli 7 e 8 regolano, rispettivamente, le attribuzioni e le modalità di funzionamento del Comitato di gestione, il quale è chiamato, sostanzialmente, a deliberare sullo Statuto, sui regolamenti, sugli atti generali, sul budget aziendale, sul bilancio e sulle spese dell'Agenzia superiori ad un determinato ammontare, sulle scelte strategiche aziendali, nonché su ogni altra questione posta all'ordine del giorno dal Direttore dell'Agenzia.


Gli articoli 9 e 10 disciplinano, rispettivamente, le attribuzioni e le modalità di funzionamento del Collegio dei revisori dei conti, il quale è chiamato ad accertare la regolare tenuta delle scritture contabili, a controllare il bilancio, ad accertare la consistenza di cassa, a vigilare sull'osservanza delle leggi, dello Statuto e dei regolamenti dell'Agenzia, chiedendo a tali fini notizie al Direttore e riferendo al Ministro dell'economia le eventuali irregolarità riscontrate.


L'articolo 11 stabilisce i compiti dei dirigenti dell'Agenzia, i quali curano l'attuazione degli indirizzi e dei programmi per l'attuazione della Convenzione con il Ministero dell'economia; dirigono, controllano e coordinano l'attività degli uffici; gestiscono il personale e le risorse finanziarie e strumentali.


L'articolo 12 disciplina gli organi di controllo interno dell'Agenzia, rinviando alle disposizioni generali recate in materia dal decreto legislativo n. 286 del 1999 e dal decreto legislativo n. 150 del 2009.


L'articolo 13 stabilisce che l'Agenzia sia articolata in uffici centrali e periferici, ricalcando in prima battuta la strutturazione attuale dell'AAMS.


Il comma 2 dell'articolo prevede che il Regolamento di amministrazione favorisca il decentramento e la semplificazione e disciplini l'organizzazione e il funzionamento degli uffici, stabilendo la dotazione organica, le norme dell'assunzione del personale, nonché le regole per l'accesso alla dirigenza, in conformità alle disposizioni della normativa vigente e dei contratti collettivi di lavoro.


L'articolo 14 stabilisce che l'attività dell'Agenzia si uniformi, oltre ai principi e criteri individuati dal decreto legislativo n. 300 del 1999, alle disposizioni stabilite dalla normativa vigente, con particolare riferimento alla normativa in materia di procedimento amministrativo ed alla legislazione nazionale e comunitaria sugli appalti pubblici.


L'articolo 15 dello Statuto provvisorio specifica, al comma 1, che le entrate dell'istituenda Agenzia sono costituite dai finanziamenti erogati a carico del bilancio dello Stato e i proventi individuati dalle voci di entrata di cui al relativo stato di previsione dell'AAMS.


Il comma 2 precisa che, fino all'entrata in vigore del regolamento di contabilità, il quale - analogamente a quanto previsto per le altre Agenzie - dovrà essere conforme ai principi desumibili dal codice civile, si applicano all'Agenzia le disposizioni contabili già vigenti per l'AAMS.


L'articolo 16 reca le norme in materia di personale e di relazioni sindacali.


In particolare, per quanto riguarda il primo aspetto, il comma 1 rinvia ai principi e alle regole stabiliti con il Regolamento recante disposizioni per garantire l'autonomia tecnica delle Agenzie fiscali, di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 18 del 2002.


Inoltre, il comma 2 precisa che l'Agenzia adotta un sistema di relazioni sindacali stabile, conforme ai principi stabiliti in materia dalle disposizioni legislative e contrattuali, prevedendosi una consultazione delle organizzazioni sindacali preliminare alla stipula della Convenzione con il Ministero dell'economia.


Per quanto riguarda il Regolamento provvisorio di amministrazione, l'articolo 1 stabilisce innanzitutto i principi fondamentali dell'organizzazione e del funzionamento dell'Agenzia, consistenti, in particolare: nella trasparenza e semplificazione dei rapporti con gli operatori; nel potenziamento dell'azione di contrasto all'illegalità ed ai fenomeni evasivi ed elusivi; nel rispetto dei criteri di sussidiarietà nei rapporti tra strutture centrali e periferiche, nell'utilizzo di metodi di pianificazione aziendale; nella valorizzazione di stili di gestione orientati al conseguimento dei risultati, all'assunzione delle responsabilità, allo sviluppo di rapporti cooperativi, al rispetto dei principi di legalità, trasparenza e imparzialità.


L'articolo 2 definisce gli organi dell'Agenzia che, come stabilito dallo Statuto, sono il Direttore, il Comitato di gestione ed il Collegio dei revisori dei conti. In tale ambito, il comma 4 specifica che l'organizzazione interna delle strutture di vertice e delle relative posizioni dirigenziali è stabilita con atto del Direttore, previo parere del Comitato di gestione; il comma 5 indica invece che i responsabili delle strutture centrali di vertice dipendono dal Direttore dell'Agenzia, mentre i responsabili delle strutture periferiche dipendono gerarchicamente dal Direttore centrale del personale e, funzionalmente dalle strutture centrali competenti per materia.


L'articolo 3 definisce le sei direzioni generali dell'Agenzia: Direzione Centrale Giochi; Direzione Centrale Accise; Direzione Centrale Uffici Periferici; Direzione Centrale Legale, Audit e Sicurezza; Direzione Centrale del Personale; Direzione Centrale Amministrazione, Pianificazione e Controllo, laddove attualmente l'AAMS è composta da quattro uffici di funzione dirigenziale di livello generale (Direzione per le strategie; Direzione per i giochi; Direzione per le accise; Direzione per l'organizzazione e la gestione delle risorse).


Analogamente a quanto stabilito dai Regolamenti di amministrazione delle altre Agenzie fiscali, l'articolo 4 prevede, al comma 1, un'articolazione periferica dell'Agenzia dei monopoli in Direzioni provinciali e interprovinciali.


In base al comma 2, le Direzioni provinciali e interprovinciali assumono la responsabilità della gestione degli obiettivi e delle risorse, esercitando una serie di funzioni specificamente elencate.


In tale ambito, merita richiamare come il comma 2 attribuisca alle direzioni provinciali e interprovinciali anche il compito di custodire i materiali sottoposti a sequestro dell'attività giudiziaria, con riferimento ai reperti di contrabbando, ai tabacchi nazionali venduti illecitamente e ai veicoli sequestrati per fatti di contrabbando. Al riguardo, segnala come questa attività di custodia non possa essere svolta in tutti gli ambiti provinciali, in quanto essa necessita di strutture adeguate a tal fine, che devono necessariamente essere organizzate ad un livello territoriale più ampio.


Il comma 3 prevede che il Direttore dell'Agenzia definisca con propri provvedimenti l'articolazione degli uffici periferici e l'individuazione delle posizioni dirigenziali, su proposta della Direzione Centrale del Personale, di concerto con le Direzioni centrali interessate.


L'articolo 5 disciplina, in conformità allo Statuto, le relazioni sindacali dell'Agenzia, le quali sono improntate alla massima collaborazione con le organizzazioni sindacali, nel rispetto delle previsioni in materia determinate dal contratto di lavoro.


L'articolo 6 prevede, al comma 1, che l'ordinamento professionale del personale non dirigenziale è determinato dalle disposizioni del contratto collettivo nazionale di lavoro delle Agenzie fiscali.


Per quanto riguarda i dirigenti, i commi da 2 a 5 stabiliscono che essi siano inquadrati in un ruolo, istituito con atto del Direttore e pubblicato sul sito internet dell'Agenzia, e che siano articolati in due fasce.


Ai sensi dell'articolo 7, le dotazioni organiche complessive del personale dell'Agenzia rimangono immutate rispetto a quelle attuali, così come determinate dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 30 giugno 2011: 5 unità di qualifica dirigenziale generale; 100 unità di qualifica dirigenziale non generale; 2.786 unità di qualifica non dirigenziale.


Al riguardo ricorda che è in corso una procedura di riallocazione di personale pubblico verso l'AAMS, secondo quanto previsto dall'articolo 2, comma 1-ter, del decreto legge n. 40 del 2010, il quale ha soppresso le Direzioni territoriali del Ministero dell'economia e delle finanze.


A tale proposito, il comma 5 dell'articolo prevede che, all'esito di tale riallocazione di personale, per ripianare le carenze organiche, l'Agenzia attivi ulteriori procedure di mobilità, su base selettiva, del personale proveniente da altre pubbliche amministrazioni, nonché altre forme di reclutamento, sempre mediante selezione, ivi comprese quelle concorsuali. Tale disposizione prevede che l'Agenzia individui appositi programmi per la formazione del predetto personale, al fine di renderlo idoneo agli specifici compiti istituzionali cui verrà adibito, avvalendosi delle strutture della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione per il personale con qualifica dirigenziale e della Scuola Superiore dell'economia e delle finanze per il personale delle aree funzionali.


L'articolo 8 interviene sulla tematica della dirigenza, definendone in linea generale le responsabilità e le funzioni.


A tale riguardo rileva come, a differenza di quanto previsto dai Regolamenti delle altre Agenzie, il Regolamento provvisorio non specifichi in dettaglio le modalità di accesso alla dirigenza; peraltro, il comma 3 dell'articolo 6 stabilisce che i dirigenti di seconda fascia possono transitare nella prima fascia dopo aver ricoperto incarichi di direzione di uffici dirigenziali di vertice per almeno cinque anni, senza che sia stata elevata nei loro confronti alcuna contestazione per mancato raggiungimento degli obiettivi, ovvero per violazione dei doveri di vigilanza circa il rispetto degli standard quantitativi e qualitativi.


L'articolo 9 disciplina il conferimento, ai dirigenti appartenenti al ruolo dell'Agenzia, di incarichi di funzioni dirigenziali che hanno una durata determinata, da tre a cinque anni, con facoltà di rinnovo.


L'articolo 10 prevede la possibilità che siano assunti come dirigenti con contratto a tempo determinato, entro il limite del venti per cento della dotazione organica dei dirigenti di prima fascia del proprio ruolo e del sette per cento della dotazione organica dei dirigenti di seconda fascia, persone di particolare e comprovata qualificazione professionale. La durata degli incarichi non può comunque eccedere per gli incarichi di vertice il termine di tre anni e per gli altri incarichi di funzione dirigenziale il termine di cinque anni.


In merito rammenta che il comma 6-ter dell'articolo 19 del decreto legislativo n. 165 del 2001 ha reso direttamente applicabile a tutte le pubbliche amministrazioni (comprese, pertanto, le Agenzie fiscali) la disciplina sugli incarichi dirigenziali conferiti a soggetti esterni di cui al comma 6 del medesimo articolo. Quest'ultimo stabilisce un limite del 10 per cento della dotazione organica dei dirigenti appartenenti alla prima fascia e dell'8 per cento della dotazione organica di quelli appartenenti alla seconda fascia.


Ai sensi dell'articolo 11, comma 1, l'Agenzia, per la copertura delle posizioni dirigenziali vacanti all'atto del proprio avvio, può stipulare, previa specifica valutazione dell'idoneità a ricoprire provvisoriamente l'incarico, contratti individuali di lavoro a termine con propri funzionari, con l'attribuzione dello stesso trattamento economico dei dirigenti, con l'obbligo di avviare nei sei mesi successivi la procedura selettiva.


In base al comma 2, per inderogabili esigenze di funzionamento dell'Agenzia, le eventuali vacanze sopravvenute possono essere provvisoriamente coperte, previo interpello e salva l'urgenza, con le stesse modalità di cui al comma 1, fino all'attuazione delle procedure di accesso alla dirigenza previste dalle norme vigenti, e comunque non oltre il 31 dicembre 2012.


L'articolo 12 disciplina l'attività del Comitato dei garanti, composto da un magistrato della Corte dei conti, che lo presiede, da un dirigente di prima fascia dell'Agenzia e da un esperto esterno, i quali restano in carica tre anni. Il Comitato è chiamato ad esprimere parere sulle misure sanzionatorie per responsabilità dirigenziale che comportino un recesso dal rapporto di lavoro ovvero la revoca dell'incarico.


L'articolo 13 disciplina le procedure per l'accesso del personale non dirigente dall'esterno.


In tale contesto, i commi da 1 a 3 stabiliscono che i funzionari siano sottoposti a procedure selettive, di norma decentrate, e, quindi, ad un tirocinio teorico-pratico retribuito.


Per il restante personale il comma 4 prevede che si proceda attraverso modalità di selezione di norma decentrate, ovvero attraverso le forme contrattuali flessibili di assunzione e di impiego previste dal codice civile, dalla normativa sui rapporti di lavoro subordinato nelle imprese e dai contratti collettivi di lavoro.


Ai sensi dell'articolo 14, l'Agenzia può stipulare contratti di collaborazione coordinata e continuativa, contratti di consulenza o contratti di prestazione professionale, nel rispetto delle previsioni in materia previste dall'articolo 36, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001.


Gli articoli 15 e 16 disciplinano, rispettivamente, la formazione e la valutazione del personale dipendente dell'Agenzia.

L'articolo 17 regola invece la mobilità del personale, prevedendo adeguate forme di incentivazione, nonché la possibilità, per l'Agenzia, di coprire posti vacanti in organico attraverso passaggi diretti di personale appartenente a livelli equivalenti in servizio presso le altre Agenzie fiscali e presso il Ministero dell'economia, anche attraverso apposite convenzioni.


L'articolo 18 contempla la possibilità che il personale dell'Agenzia possa, con il proprio assenso, essere comandato a tempo presso pubbliche amministrazioni, enti pubblici, istituzioni ed organismi internazionali, con oneri a carico dell'Agenzia stessa.


L'articolo 19 prevede che, qualora sia aperto un procedimento civile o penale nei confronti di un dipendente per fatti o atti compiuti nell'espletamento del servizio, l'Agenzia eroghi un rimborso al dipendente stesso per gli oneri di difesa; tali anticipazioni devono essere rimborsate all'Agenzia in caso di condanna con sentenza passata in giudicato o di applicazione della normativa sul beneficio dell'applicazione della pena.


L'articolo 20 reca alcune previsioni di natura transitoria. In particolare, il comma 1 stabilisce che le articolazioni organizzative, e le relative competenze in essere presso l'AAMS alla data di entrata in vigore del Regolamento, rimangono valide fino alla nuova articolazione dell'Agenzia, mentre il comma 2 statuisce che, in sede di prima applicazione del Regolamento gli incarichi di direzione delle strutture di vertice e gli altri incarichi dirigenziali dell'Agenzia sono attribuiti direttamente dal Direttore, con contemporanea cessazione degli incarichi attribuiti in precedenza.


Il comma 3 specifica che le disposizioni in materia di mobilità, di reclutamento di personale, anche di livello dirigenziale, nonché di conferimento di incarichi di livello dirigenziale non generale - per la quota eventualmente eccedente le misure percentuali previste dall'articolo 19, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001 - si applicano nei limiti delle ordinarie facoltà assunzionali dell'AAMS, nonché delle eventuali risorse rese disponibili ai sensi e con le modalità di cui all'articolo 1, comma 14, del decreto legge n. 262 del 2006, ed all'articolo 1, comma 530, della legge n. 296 del 2006.


Al riguardo ricorda che la prima norma contempla un fondo destinato a finanziare, tra l'altro, uno specifico programma di assunzioni di personale qualificato, alimentato dall'attività di riduzione della base imponibile evasa ed al contrasto dell'impiego del lavoro non regolare, del gioco illegale e delle frodi negli scambi intracomunitari e con Paesi esterni al mercato comune europeo.


La seconda norma prevede che, al fine di potenziare l'azione di contrasto dell'evasione e dell'elusione fiscale, nonché l'attività di monitoraggio e contenimento della spesa, una quota parte, stabilita con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, delle risorse previste per il finanziamento di specifici programmi di assunzione del personale dell'amministrazione economico-finanziaria, sia destinata alle agenzie fiscali.


Si riserva quindi di formulare una proposta di parere all'esito del dibattito.


Il sottosegretario Alberto Giorgetti si riserva di intervenire sul provvedimento nel prosieguo dell'esame.


Gianfranco Conte, presidente, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.

 

Ufficio Stampa ACADI

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