Articolo pubblicato su Jamma, giugno 2025: "GIOCO PUBBLICO, dove non arriva il riordino potrebbe intervenire la Corte Costituzionale"

I lavori per il riordino del territorio proseguono. Ma si continua a parlare di tutela della salute pensando che lasciare misure distanziali e limitazioni di orari per i soli apparecchi del territorio dia un contributo concreto alla tutela della salute. In realtà anche i dati dicono una cosa diversa ed in particolare che quanto fatto sin ora nel territorio va radicalmente superato perché ha spostato ed aumentato il problema. E che va fatto altro per tutelare la salute: dare stabilità ed equilibrio ai prodotti, puntare sulla tecnologia per prodotti safe e, senza aumenti di tassazione, dare agli enti del territorio risorse per le politiche attive di prevenzione e cura da portare avanti con gli operatori, formati e qualificati delle reti generaliste e specializzate.
 
Premessa
La disciplina del gioco pubblico rappresenta un banco di prova per la tenuta sistemica dei principi e valori costituzionali. Essa pone in tensione l’esigenza di protezione della salute pubblica (art. 32 Cost.) con il principio di legalità e buon andamento dell’amministrazione (art. 97 Cost.), la garanzia dell’ordine pubblico (art. 117 Cost.), la libertà di iniziativa economica privata (art. 41 Cost.), il diritto al lavoro (art. 4 Cost.) e il gettito erariale con le esigenze di equilibrio e sostenibilità della finanza pubblica, sia statale che locale (artt. 81 e 119 Cost.).
Le politiche regolatorie delle amministrazioni locali, incentrate negli anni su distanziometri e limiti orari riferiti di fatto principalmente se non unicamente agli apparecchi, da tempo impongono una riflessione critica anche sul piano costituzionale che però non riesce a trovare la giusta sede per la sua verifica.
Le misure non solo si rivelano inefficaci rispetto alla finalità dichiarata della prevenzione sanitaria, ma compromettono anche altri valori costituzionalmente protetti, generando effetti distorsivi e regressivi sull’intero comparto regolamentato.

 
Inefficacia sanitaria: “effetto sostituzione” ed “effetto moltiplicatore”.
Dal punto di vista sanitario, le misure di fatto espulsive o anche solo marginalizzanti si sono rivelate strutturalmente inidonee a contrastare le dipendenze da gioco.  
I dati evidenziano uno spostamento netto dei comportamenti di consumo: alla riduzione della spesa sugli apparecchi fisici (da 10,3 miliardi nel 2018 a 8,5 nel 2023) si è accompagnato un incremento in altri giochi del territorio non colpiti dalle misure o nei giochi online (da 1,6 a oltre 4 miliardi nello stesso periodo). Tale fenomeno che, potremmo definire “effetto sostituzione”, dimostra di per sé l’inefficacia delle misure territoriali e l’urgenza di orientare l’intervento pubblico verso strumenti più efficaci di prevenzione.  
Ma vi è di più perché a certificare il fallimento delle misure si aggiunge quello che potremmo definire “effetto moltiplicatore” inquanto il dato complessivo dice che la spesa degli utenti è complessivamente aumentata, passando dal 2018 al 2023 da 18,9 a 20,9 miliardi. 
Si aggiunga a questo che medesime considerazioni possono essere fatte riguardo all’analisi della raccolta (che in fono trattando giocate e rigiocate degli utenti di fato può in qualche modo esprimere la sensazione del tempo trascorso davanti ad un prodotto) e che i dati più aggiornati del 2024 confermano le tendenze.
 
La perdita di gettito erariale
Parallelamente, emerge una crisi del gettito erariale (artt. 81 e 119 Cost.), in particolare nel segmento degli apparecchi del territorio che – pur essendo storicamente il principale contributore alla formazione del gettito erariale complessivo dell’intero comparto – ha subito un’erosione (da 6,4 miliardi nel 2018 a 5,6 nel 2023).
Peraltro per la prima volta, nel dicembre 2024, il gettito complessivo del comparto regolamentato ha registrato la contrazione che si era prevista in ragione del fatto che i continui aumenti di aliquota di tassazione imposti dal legislatore negli anni agli apparecchi del territorio, oltre a minare la stabilità delle filiere degli apparecchi, non sono più riusciti a compensare le diminuzioni di gettito determinate dall’effetto sostituzione sopra richiamato con il conseguente spostamento della domanda su altre tipologie di gioco a più bassa fiscalità.
Questo andamento compromette non solo la sostenibilità del sistema di finanziamento delle politiche pubbliche, ma anche il principio di stabilità del gettito erariale previsto per il comparto anche dalla Delega Fiscale per il previsto riordino.
 
Il presidio di legalità, l’ordine pubblico
Anche la funzione ordinatrice dello Stato in materia di ordine pubblico (art. 117, comma 2, lett. h Cost.) risulta pregiudicata.
La chiusura o la marginalizzazione dei punti di gioco degli apparecchi riduce la capacità di controllo e vigilanza territoriale, favorendo fenomeni di non solo di evasione fiscale ma anche di criminalità organizzata. In tale contesto, il pregiudizio che si registra dunque non riguarda solo la libertà economica ma anche l’ordine pubblico inteso peraltro anche come garanzia della legalità, della trasparenza e della tracciabilità dell’attività economica sul territorio.
 
Occupazione e imprese dei territori
La dimensione lavorativa (art. 4 Cost.) risulta anch’essa gravemente compromessa.   
Il comparto degli apparecchi del territorio rappresenta il segmento a più alta densità occupazionale, e con maggior capacità di apporto di volumi al comparto del gioco con 110.000 dei 140.000 lavoratori dell’intero settore del gioco fisico (150.000 sono quelli dell’intero comparto).
La crisi occupazionale che potrebbe generarsi è strettamente collegata ai problemi delle imprese coinvolte sui territori: si tratta in prevalenza di imprese di piccole e medie dimensioni.
Per questo risulta leso anche (e non solo) il principio della libertà di iniziativa economica privata (art. 41 Cost.), che può subire limitazioni solo se fondate su esigenze effettive e proporzionate di interesse pubblico.
La giurisprudenza costituzionale ha chiarito in generale che le limitazioni amministrative devono fondarsi su evidenze oggettive e rispettare i criteri di ragionevolezza e proporzionalità, quando invece le attuali politiche locali, ed i risultati che esse determinano e che sono sotto gli occhi di tutti, si pongono in contrasto con tali criteri, essendo basate su presupposti non dimostrati e rivelandosi inefficaci rispetto agli obiettivi dichiarati.
Tuttavia la giurisprudenza sulle misure in questione ha ancora di recente affermato di ritenere le misure efficaci su piano sanitario e per questo recessivo l’interesse dell’impresa.
 
Il ripensamento.
Alla luce di tali considerazioni, si impone un ripensamento complessivo della disciplina, ispirato al principio di buon andamento amministrativo e alla coerenza tra mezzi e fini.
Siffatti distanziometri e limitazioni di orario, unicamente imposte a due delle trentatré tipologie di gioco vanno quindi archiviate come non idonee e dannose.
Per i punti già esistenti di tutte le tipologie di giochi va affermato il principio di sopravvivenza, volto a garantire la continuità operativa anche in caso di modifica dei titolari o sopravvenuta classificazione di misure. Tale principio tutela non solo il legittimo affidamento, ma anche la stabilità occupazionale, il presidio di legalità, il gettito territoriale.
In combinato disposto, occorre applicare il principio del presidio capillare volto ad impedire ogni forma di marginalizzazione, ghettizzazione, espulsione del gioco pubblico.
Ma soprattutto un ruolo decisivo va riconosciuto all’innovazione tecnologica, che può tradurre la tutela della salute da intento astratto in prassi effettiva. Si può puntare agli apparecchi “safe” che possono essere dotati di tecnologie che senza identificare affatto la persona e la sua identità possono riconoscere il tratto somatico di un possibile minore e possono individuare una sessione di gioco caratterizzata da atteggiamenti compulsivi e prevedere per questo messaggistiche adeguate ed efficaci perché verificate dagli esperti. 
E’ così, ed anche con il registro di autoesclusione estendibile agli apparecchi del territorio, che si può andare in linea con il principio della protezione attiva della salute sancito dall’art. 32 Cost..
L’adozione di tali tecnologie presuppone stabilità normativa e certezza del diritto. È dunque indispensabile procedere con urgenza alla soluzione della Questione Territoriale (i.e. eliminazione di distanze ed orari) e così all’indizione delle nuove gare per le concessioni, garantendo un quadro regolatorio certo e stabile per gli investimenti.
In attesa di ciò, la revisione dei parametri economici di base (pay-out, tassazione) appare urgente e necessaria per scongiurare il collasso del segmento degli apparecchi, storicamente centrale nella generazione di gettito e nella difesa della legalità.
Infine, tutti sono consapevoli dell’importanza del finanziamento delle politiche pubbliche territoriali in materia di gioco.   Ma allo stesso tempo va precisato che ciò potrà avvenire solo senza ulteriori aumenti di tassazione, soprattutto se concentrati su un solo segmento già economicamente compromesso come quello degli apparecchi.  Le Regioni e gli enti locali infatti è bene che possano contare su una quota parte del gettito erariale complessivo del comparto regolamentato, da destinare a programmi di prevenzione e cura delle dipendenze, in un’ottica di perequazione e solidarietà interistituzionale (artt. 3, comma 2, e 119 Cost.).
 
Conclusioni
In conclusione, un assetto costituzionalmente orientato del gioco pubblico richiede l’abbandono delle politiche espulsive e selettive fondate su automatismi regolatori rivelatisi inefficaci e dannosi.   Richiede l’adozione di strumenti fondati su dati, tecnologia, proporzionalità e presidio legale del territorio.
Solo una riforma razionale, integrata e multidimensionale può realizzare la difficile sintesi tra ordine pubblico, libertà economica, tutela della salute, sostenibilità del gettito e protezione del lavoro.
Ma se il legislatore non riuscirà a breve a fare tutto ciò, la Corte Costituzionale potrebbe dare un segnale chiaro in tal senso, se solo nei procedimenti giudiziali dagli operatori si trovasse la disponibilità a valutare non manifestamente infondate queste valutazioni. Trattandosi per la maggior parte di interessi pubblici (a cui aggiungere peraltro quello di fare le gare impedite proprio dall’effetto espulsivo delle misure attuali), sarebbe importante poter registrare in interventi ad adiuvandum la posizione attiva sui punti sollevati da parte di Istituzioni direttamente coinvolte negli obiettivi di riforma quali lo stesso Ministero della Salute, Ministero dell’Interno, Ministero dell’Economia e delle Finanze e l’Agenzia delle Gane e dei Monopoli.

Geronimo Cardia

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