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IL DISTANZIOMETRO E' INCOSTITUZIONALE? CHIEDETELO ALLA CORTE.

01 giugno 2022
IL DISTANZIOMETRO E' INCOSTITUZIONALE? CHIEDETELO ALLA CORTE.
I distanziometri regionali espulsivi presentano chiari profili di incostituzionalità. A segnalarlo questa volta è il presidente emerito della Corte Costituzionale, Prof. Annibale Marini.
 
Gioconews, giugno 2021

Mentre il legislatore nazionale predica anche nell’ultima edizione del DEF l’adozione di un riordino per il comparto, mentre si continua a parlare della Legge Delega e dei relativi Decreti Legislativi Delegati che dovrebbero rappresentare lo strumento tecnico per la sua definizione, mentre le gare continuano a non essere messe a bando per la Questione Territoriale e le concessioni ed i diritti cadono in estenuanti proroghe tecniche o si avvicinano inesorabilmente alle relative scadenza senza avere certezze sui rispettivi destini, ferma restando l’inevitabile (per lo Stato) ennesima proroga tecnica da riconoscersi anche ex lege (come nel caso dell’orizzonte del 30 giugno per le scommesse) la vita va avanti.  
La vita va avanti sui territori, su cui vengono negate nuove aperture (da anni praticamente in quasi tutta Italia) e vengono minacciate chiusure per l’imminenza dell’entrata in vigore dei distanziometri espulsivi per le realtà preesistenti (come ad esempio nel Lazio e nella provincia di Trento).
E la vita va avanti anche nei tribunali in cui sono pendenti ancora tanti, forse troppi, ricorsi sul tema.

E’ di questi giorni la presa di posizione del Presidente Emerito della Corte Costituzionale Professor Annibale Marini che mette in luce una serie di aspetti interessanti.
Anzi tutto viene identificata una definizione di distanziometro, con ciò intendendo “una misura di prevenzione logistica della dipendenza da gioco da azzardo” prevista da norme regionali (o provinciali) che pongono delle distanze minime di diverse metrature dei punti di gioco “rispetto a luoghi c.d. sensibili, frequentati, cioè, da categorie di soggetti che si presumono particolarmente vulnerabili di fronte alla tentazione del gioco d’azzardo”. Nella definizione proposta, il concetto di presunzione di frequentazione è rilevante in quanto sembrerebbe sottendere la necessità di una verifica in concreto anche dell’effettiva natura sensibile della veramente numerosa varietà di tipologie di luoghi sensibili. Ad ogni buon conto detti luoghi vengono definiti, più in generale, “luoghi dove si radunano soggetti ritenuti psicologicamente più esposti all’illusione di conseguire vincite e facili guadagni e, dunque, al rischio di cadere vittime della dipendenza da gioco d’azzardo.”
Successivamente viene chiarito, da un lato, che “La disciplina del gioco lecito, in generale, e la disciplina del c.d. distanziometro, in particolare, sono state più volte oggetto di pronunce da parte della Corte Costituzionale” e, dall’altro, che le “pronunce, tuttavia, sono limitate al versante del riparto di competenza normativa tra Stato e Regioni e non si estendono al contenuto della regolamentazione concretamente adottata, sul quale la Corte non si è ancora pronunciata”.

Sotto quest’ultimo aspetto, viene messo in evidenza che “la questione (…) era stata sollevata dalle parti private nel giudizio concluso con la sentenza n. 108/2017. Si legge, infatti, nella richiamata decisione che le parti private assumono che la disposizione della legge regionale impugnata, “per come è congegnata, più che tutelare le fasce deboli della popolazione rispetto al rischio della ludopatia, produrrebbe un vero e proprio effetto espulsivo del gioco d’azzardo lecito dal territorio regionale. La distanza minima prevista (cinquecento metri per il percorso pedonale più breve) e l’ampiezza del catalogo dei luoghi ritenuti sensibili renderebbero, infatti – secondo le stesse parti private – praticamente impossibile installare sale da gioco nella quasi totalità dei comuni della Puglia, compreso il suo capoluogo”.   La stessa, tuttavia, è stata dichiarata inammissibile dalla Corte in quanto esulava dal thema decidendum, “non essendo la Corte chiamata a verificare la conformità della norma impugnata a parametri diversi da quelli attinenti a profili di competenza”.   

Una volta chiarito che il tema dell’applicazione in concreto dei distanziometri regionali non risulta ad oggi ancora valutato dalla Corte Costituzionale (e, diciamo noi, forse sarebbe giunto il momento di farlo), si propone la definizione del problema del cosiddetto effetto espulsivo con il quale in concreto, appunto, ci si trova costretti a confrontarsi in applicazione delle norme regionali e provinciali richiamate.   In particolare, al riguardo nell’opinione rilasciata si propongono le seguenti argomentazioni, tutte rilevanti per le specificità da cui sono caratterizzate:

(i) “Per “effetto espulsivo” si intende l’effetto per il quale l’astratta previsione di un limite minimo di distanza fra i locali che ospitano apparecchi da gioco e luoghi sensibili si trasforma, all'atto della concreta applicazione, in qualcosa d'altro, cioè nel divieto radicale di mantenere o aprire esercizi con apparecchi da gioco”;
(ii) “ben potrebbe accadere che in concreto – anche in considerazione delle limitazioni imposte dalla disciplina urbanistica in vigore – non vi sia alcuna zona idonea per installare gli apparecchi sufficientemente distante dai punti sensibili, o ve ne siano solo in località remote, irraggiungibili e dunque di fatto inidonee ad ospitare un'attività economica”;  
(iii) “l’effetto espulsivo si verifica non solo nelle ipotesi in cui si raggiunga una percentuale identica o prossima alla totalità, e dunque al 100 per cento, del territorio della Regione, ma anche laddove si superino soglie più basse ma tali da rendere non attrattiva l’attività economica e da risultare non proporzionate. In mancanza della fissazione di una soglia minima da parte di una legge cornice statale – che pure sarebbe auspicabile – non potrà che essere la Corte costituzionale a valutare se la percentuale di esclusione debba considerarsi ragionevole, tenendo conto dell’istruttoria e delle valutazioni effettuate dai diversi legislatori regionali dei rispettivi fattori geografici e sociali, come ad esempio dell’orografia del proprio territorio. È evidente, infatti, che anche una percentuale, ad esempio, del 75 per cento in alcune Regioni prevalentemente montuose possa risultare del tutto inadeguata, e dunque di dubbia legittimità costituzionale, essendo una larga parte del territorio non utilizzabile per qualsiasi attività economica”.

In altre parole, sembrerebbe emergere dalle definizioni proposte che il concetto di effetto espulsivo, per essere identificato, non presuppone necessariamente la necessità della certificazione di un divieto assoluto del 100%, dovendosi piuttosto operare una valutazione sostanzialistica il cui giudizio definitivo spetterebbe, in ultima analisi, alla Corte Costituzionale.
Sotto il profilo della non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale “con riferimento all’articolo 41 della Costituzione , che tutela la libertà di iniziativa economica privata” viene precisato che un distanziometro “rischia di porsi in contrasto con la libertà di iniziativa economica dei privati, vincolandola in modo incongruo e sproporzionato, laddove individui un numero così eccessivo di punti sensibili o distanze minime così elevate da vietare integralmente o quasi l’esercizio sul territorio di un’attività economica lecita autorizzata dallo Stato.
Ciò si verifica allorquando la disposizione – piuttosto che limitarsi, come dovrebbe, al contingentamento (…) sul territorio – introduca previsioni così limitative da non individuare, in concreto, alcuna zona idonea all’installazione degli apparecchi sufficientemente distante dai punti sensibili, ovvero zone remote, irraggiungibili e dunque inidonee ad ospitare un'attività economica”.
In definitiva, si legge, un provvedimento sostanzialmente proibizionistico “da un lato, sarebbe integralmente ablativo delle posizioni giuridiche degli operatori economici del settore e, dall'altro, danneggerebbe gli stessi utenti del gioco, nella fruizione di un'attività pienamente lecita.    Un simile risultato non potrebbe dirsi giustificato neppure dalla presenza di un altro interesse costituzionalmente tutelato, quale la tutela della salute, poiché la norma costituzionale parla esplicitamente di limiti e implicitamente di bilanciamento di interessi, non già di completa (o quasi) interdizione della libertà di iniziativa economica.”.
Vengono poi richiamati “i principi di uguaglianza e ragionevolezza sanciti dall’art. 3 Cost., in rapporto all’art. 41 Cost.” mettendo in evidenza che “scelte discrezionali, che per la delicatezza dei temi trattati dovrebbero essere adottate nel bilanciamento dei diversi interessi, vengano invece utilizzate in maniera propagandistica, al fine di ottenere più o meno consensi”.
Successivamente viene messo in rilievo il possibile “contrasto con l’art. 117, comma 1, della Costituzione, in relazione all’articolo 1, del 1° protocollo addizionale alla CEDU (Protezione della proprietà) e agli artt. 16 (Libertà di impresa) e 17 (Diritto di proprietà) della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione europea” laddove la legislazione regionale finisce per avere un impatto sulle realtà preesistenti, di fatto “generando un effetto sostanzialmente espropriativo”.

Ma tra le norme costituzionali richiamate, spicca in conclusione quella relativa alla tutela della salute, ove viene chiarito che “un ulteriore possibile profilo di illegittimità costituzionale sembrerebbe emergere con riferimento al principio di razionalità e ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost. in rapporto all’art. 32 Cost.”.  In particolare, viene ricordato che una norma non può finire per porsi contro lo scopo che si prefigge (come precisato nel precedente ivi richiamato della sentenza n. 43/1997), e che quindi

(i) “una legge regionale introduttiva di un distanziometro così limitativo da generare un pressoché assoluto divieto di mantenere o aprire esercizi con apparecchi da gioco rischierebbe di produrre risultati analoghi a quelli di un provvedimento proibizionistico che – oltre a frustrare le posizioni giuridiche degli operatori economici del settore – rischierebbe di produrre un effetto contrario a quello che il Legislatore ha inteso perseguire, così vanificando la ratio stessa della limitazione”;
(ii) “L’introduzione di un numero eccessivo di punti sensibili o di distanze minime troppo elevate in una realtà territoriale circoscritta rischia di impedire, in concreto, la presenza di apparecchi ludici all’interno di centri abitati e persino delle periferie, limitando le zone idonee al loro posizionamento a pochissime aree ancor più periferiche”;
(iii) “Il rischio concreto è quello che, invece che conseguire un intento anti ludopatico, si creino delle zone poco controllate, appartate e nascoste al pubblico, in cui vi è il rischio che proliferino fenomeni criminosi in grado di incidere negativamente sulla sicurezza e sull’ordine pubblico.

Alla luce di quanto sopra, i distanziometri regionali e provinciali ben potrebbero essere rimessi all’attenzione della Corte Costituzionale, laddove vengano in effetti riconosciute anche solo non manifestamente infondate le questioni di legittimità richiamate, rinvenendo i presupposti in verificabili riguardo ai tanti casi concreti proposti.
E ciò anche laddove ad esempio il divieto sia del 99% e non del 100%.  
Anche laddove il divieto sia la risultante dell’applicazione del combinato disposto delle distanze e degli altri divieti urbanistici comunque esistenti.
Anche laddove emerga che nel corso del tempo un distanziometro regionale abbia comunque consentito l’apertura di una manciata di punti di gioco in zone concentrate e periferiche.
Anche, dunque, laddove vi sia la giusta consapevolezza che i parametri urbanistici del distanziometro siano in generale troppo stringenti per raggiungere lo scopo di diradare l’offerta pubblica e siano invece tali da aprire le porte all’offerta illegale, tali da relegare gli utenti problematici e patologici ai margini e nei tanto ambiti nascondigli, tali da sottoporre ai numerosi utenti razionali delle periferie una non omogenea concentrazione di offerta.

Anche quando, dunque, i distanziometri regionali o provinciali presentino parametri urbanistici anche solo ad occhio spropositati idonei a rendere gli stessi contro lo scopo per il quale invece sono concepiti.  Altrimenti a rimetterci, come al solito, sono le persone.

Geronimo Cardia

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